淘汰落后政策难撼钢铁产能过剩现状

“化解产能过剩”的政策和措施频繁出台

5月底，国务院办公厅发布了《2014-2015年节能减排低碳发展行动方案》，首当其冲的第一条就提出“积极化解产能严重过剩矛盾。”《方案》提出要认真贯彻落实《国务院关于化解产能过剩矛盾的指导意见》，严格项目管理，各地区、各有关部门不得以任何名义、任何方式核准或备案产能严重过剩行业新增产能项目，依法依规全面清理违规在建和建成项目。在产能严重过剩的钢铁行业方面，《方案》提出在提前一年完成“十二五”淘汰落后产能任务的基础上，2015年底前再淘汰落后炼铁产能1500万吨、炼钢1500万吨。

“化解产能过剩”（或更早以前的“淘汰落后产能”）本来就是随着钢铁行业整体利润大幅下降以来行业内讨论最为热烈的话题之一，关于化解产能过剩的措施也已经频繁出现在各层级的官方文件之中。此前早在2011年底，工信部向工业领域19个重点行业下达“十二五”期间淘汰落后产能的目标任务时，就包括钢铁行业淘汰炼铁、炼钢产能各4800万吨的目标。随后在2013年10月份为积极有效化解重点行业产能过剩，国务院制定了《关于化解产能过剩矛盾的指导意见》，其中第三项“主要任务”中提出在提前一年完成“十二五”淘汰落后产能任务基础上，2015年底以前再淘汰炼铁、炼铁产能各1500万吨，也就是国务院办公厅刚刚发布的《方案》中提到的淘汰方案和数量；另外在第四项“分业实策”中提出“重点推动山东、河北、辽宁、山西、江西等地区钢铁产业结构”并“压缩钢铁产能总量8000万吨以上”。

去年以来以改善“雾霾”天气为目的环保政策不断出台，这一老话题也随着环保政策实施力度的加强而持续升温，尤其是在京津冀地区，钢铁大省河北省作为首都雾霾的“元凶”之一，一时之间受到千夫所指。本来就已经全行业萎靡不振的钢铁业如今在加上“重度污染源”这个大帽子，直接引发了政府层面关于“化解产能过剩”和“淘汰落后”的各种政策、措施、意见如雨后春笋般纷纷集中出台。2月份召开的2013年工业通信业发展情况新闻发布会上，工信部副部长毛伟明表示将严控产能增加，包括钢铁行业在内的五大行业在2017年以前不再新增任何产能。3月份李克强总理在《政府工作报告》中提出今年要淘汰钢铁2700万吨落后产能，确保淘汰任务提前一年完成。为分解落实《政府工作报告》确定的任务，5月上旬工信部向各地下达了今年淘汰落后和过剩产能的任务，其中淘汰炼铁和炼钢产能分别为1900万吨和2870万吨，超过《政府工作报告》中确定的数量。随后工信部副部长苏波在中国国际钢铁大会上表示，将严格把关钢铁新建产能的核准，建立钢铁工业产能预警机制，从2013年到2017年年底，压缩钢铁产能8000万吨以上，使产能利用率达到合理水平。

各级地方政府也积极配合中央提出的淘汰落后产能政策，纷纷出台各自的淘汰落后产能计划并付诸行动。江苏省在去年底发布的《关于化解产能过剩矛盾的实施意见》，明确了2014-2018年钢铁行业将压缩700万吨产能。河北省则在去年12月份的八届六次全体（扩大）会议上透露2014年钢铁行业将压减1500万吨过剩产能；随后在今年2月又出台《化解产能严重过剩矛盾实施方案》，提出总量控制目标，利用8年左右时间，将钢铁产能控制在2亿吨左右（到2017年压减6000万吨，前5年控制在2.2亿吨左右）；同期唐山市发布2014年规划，年内计划压减炼铁和炼钢产能分别为413万吨和1082万吨；为此河北省此后还高调进行了为淘汰落后产能而拆除高炉的行动。

除上述钢铁大省之外，其他省份也积极行动。据相关媒体公开资料：四川省规划5年内淘汰落后产能300万吨，钢铁产能控制在3600万吨以内；浙江省规划5年内压缩钢铁产能300万吨，产能利用率提高到80%以上；山西省2014年度目标是淘汰落后和过剩炼铁产能105万吨，炼钢产能320万吨；新疆提出今明两年淘汰落后炼铁150万吨、炼钢90万吨等等。总而言之，从中央到地方，面对着作为“污染大户”且“长期低迷”的钢铁行业都在为“淘汰落后产能”和“化解过剩产能”而积极努力的出政策、想办法、找出路。

“化解产能过剩”政策对钢铁行业现状影响有限

从目前钢铁行业的产能过剩现状和 “淘汰落后产能”的任务目标来看，上述林林总总的政策和措施能否对最终解决钢铁行业产能过剩问题产生显著作用仍需要打个问号。首先要分析的是关于钢铁行业未来控制新增产能政策是否有效的问题。实际上我们认为即使没有出台这一政策，未来钢铁行业产能都不太可能在出现大幅的增加，而新政策的出台不过为这一即将发生的事实增加了一份保险而已。因为钢铁行业无论是行业环境还是政策环境都发生了重大变化。市场环境方面不在赘述，目前还有意进入或者加大钢铁行业投资的投资方应该已经鲜见。需要着重说明的是政策环境可能发生的变化，据公开媒体消息工信部已经宣布将对百万吨以下钢企强制淘汰的政策进行修改，这将对我国控制钢铁产能的增加起到利好的作用。

根据此前工信部发布规范文件，符合条件的钢铁企业在生产规模上要求2009年普钢企业粗钢产量100万吨及以上；在工艺装备上，高炉有效容积400立方米以上，转炉公称容量30吨以上等。然而这一控制产能政策对国内钢铁产能的“爆发式”增长反而在一定程度上起到了促进作用。政策发布之后大量的小型钢企为避免被淘汰的命运而纷纷兴建400m³以上的大高炉代替原来的小高炉，造成450-650m³的高炉几乎遍地开花的景象。这些新高炉在“升级换代”之后的集中投产更进一步加剧了钢铁产能过剩的情况，很多企业在没有足够的生产需求的情况为“升级”而“升级”，也使得高炉的利用率同时降低。今年4月底，工信部与国家发改委和中国钢铁工业协会沟通后，一致认为该淘汰标准不科学，在“十三五”中不会再将高炉容积标准作为淘汰落后产能的衡量指标。所以估计以后钢铁企业高炉在政策影响下而“拆小建大”的情况不会再现，因此带来的产能增加也将不复存在。所以我们基本可以认为现存粗钢产能加上目前在建及获批拟建的粗钢产能基本上就已经是国内粗钢产能在未来相当长一段时间内的最高值。

其次从淘汰落后产能政策影响力的角度来看，其对现存的钢铁产能很难造成实质性的影响，更难以从产需、供求变化的层次影响钢材市场。一是钢铁企业本来就已经存在大量闲置产能。从我们了解到的实际情况来看，目前很多钢厂在新建大型高炉投产后，之前的小型高炉已经处于闲置状态，钢厂本来就有拆除的计划，所以借“淘汰落后”的政策东风将之拆除根本不会对钢厂目前的生产造成任何影响。另外还有部分大型钢铁企业新建的超大型高炉由于市场形势不佳，建成后一直处于待投产的状态，一旦市场形势好转这些高炉则有投产的可能。受上述两方面因素的影响，即使淘汰掉部分所谓的“落后”产能，对钢产量的继续增加也不会产生太大影响。儿目前各地所谓的淘汰落后产能行动基本上做的都是表面文章，地方政府在拆除落后产能政策的执行上也一直是“雷声大、雨点小”的情况居多。以河北省为例，今年以来连续几次淘汰落后产能拆除高炉的行动中拆除的实际拆除的基本上都是400m³以下的小高炉，本来就已经处于被企业废弃的状态。所以由所谓的淘汰落后产能计划或者拆除落后产能的行动所产能减少的结果不过是一个数字游戏而已。

此外还有一些地方政府公布的淘汰目标其实是待搬迁的钢厂产能，虽然原址的产能列为淘汰目标，其实在搬迁目的地却已经在建或待建更多的新增产能。例如宝钢集团关闭600万吨产能以及广钢停产是以湛江基地新增1000万吨钢铁产能为前提；武柳集团规划淘汰700万吨产能是以在防城港新建1000万吨产能为交换条件；福建三钢未来淘汰现有500万吨产能是以鞍钢在宁德新建1200万吨为基础；山钢淘汰济钢和莱钢的现有部分产能也是由于其已经在规划在日照岚山新建钢铁精品基地。而青钢搬迁董家口港、石钢搬迁黄骅港、贵钢搬迁至新的优特钢基地、以及杭钢搬迁等都是以在新基地“等量置换”或者扩大产能为前提的。这些钢厂的搬迁或许会使得原址所在地钢铁产能有所减少，但是对于全国钢铁产能而言并不存在“减少”的意义。

所以目前频频出台的各种“化解产能过剩”的政策对缓解当前过剩尤其严重钢铁产能的作用实际意义不大。政策对未来新增钢铁产能有所约束，同时也会缩减现有钢铁产能作用只在理论上存在，实际上即使“政策”所规划的淘汰任务量全部按期完成，也难以对当前的钢铁市场产能明显影响。其实我们将现存粗钢产能与国内粗钢产量相比较也能得出相同的结论，据统计目前我国粗钢现存产能理论上已经超过10亿吨（实际可能更多），而2013年粗钢产量还不到8亿吨，产能过剩情况之严重可见一斑。据中国金属学会理事长徐匡迪去年曾预计钢铁产能过剩将达2-3亿吨左右，可以想见对于如此多的“过剩”产能而言，全国几千万吨的“淘汰”目标实在难以在钢铁市场掀起太多的波澜。

未来钢铁产能有望长期保持“高位稳定”

首先是新建钢铁基地进程缓慢，且预计未来规划中的钢铁产能在最终达产后会存在缩减的可能，当然在建产能的萎缩或者延时投产对于当前及未来一段时间内的钢铁行业而言应该算是个好消息。由于目前钢铁行业整体走势不佳，钢厂盈利艰难，所以钢铁企业积极投建新产能的积极性大为降低，虽然已经开始获批的新建基地取消的可能性不大，但是投产的周期可能会延长，规划的产能也可能会缩减。以目前在建的几大沿海钢铁基地为例，除宝钢湛江基地两座高炉投产日期较为明确之外，其他几大基地进展都比较缓慢，最终投产时间也变得比较模糊。民营企业扎堆儿投资钢铁行业的热闹景象更已经是“昨日黄花”，未来经济潜在增速下行带来的对钢材产品需求的下降将会使得钢铁行业竞争愈发激烈，部分民营企业实际上已经开始考虑减少产能或者退出钢铁行业。这说明跟“淘汰落后产能”的强制政策比起来，低迷的市场环境对控制钢铁行业产能数量更为有效，市场手段才是导致部分钢铁产能退出，产能总量出现缩减的最佳手段。

其次环保政策执行力度的加大可能会在未来成为抑制钢铁产能继续增加，甚至部分产能退出市场的重要因素，这一点也是与当前的市场环境相配合而产生作用的。在环境污染和大气雾霾已经是千夫所指的情况下，可以预期未来的环保政策措施会有逐渐加大实施力度。日前国务院办公厅刚刚印发了《大气污染防治行动计划实施情况考核办法》，明确对未通过终期考核的，对整个地区实施环评限批，必要时由国务院约谈地方政府负责人。而钢铁行业，尤其是许多环保设备未达标的中小企业一直是污染大户；即使是环保设备配置齐全的企业则很多为了节省成本根本未曾启用。所以未来的环保风暴会导致钢铁企业的生产成本整体上升一个档次，在如今行业利润偏低的情况下，许多本来就已经生存在夹缝中的企业将不得不被迫退出市场，并因此带来钢铁产能的下降。

不过需要说明的是环保政策对钢铁行业的影响是一个长期过程，仅就目前而论大部分中小钢铁企业仍在地方政府庇佑之下，目前环保政策并未对其生产造成实质性的影响。实际上今年虽然钢材市场价格仍然偏低，但是随着铁矿石等钢铁原燃料价格的下跌，钢厂已经有了微弱利润，所以钢厂开工率处于上升的状态中，这可以用国内粗钢月度日产量逐月攀升的事实加以说明和印证。地方政府在税收、就业等各方面因素的影响下不会轻易的硬性执行严格的政策，企业与政府，地方政策与中央政策的博弈过程还将继续，所以短期内环保政策对淘汰落后产能的作用有限；后期其对钢铁企业尤其是中小钢铁企业的影响更多的取决于地方政府政策的执行力度。

综合以上分析我们认为，目前钢铁行业整体产能情况已经趋于稳定，其数量的增减对钢铁产量的影响不会很明显，所以淘汰落后产能的政策对钢铁产能现状的影响不大，对钢铁产量的影响更是微乎其微。首先未来的新增产能绝大部分都是前期规划的延续，但是最终投产规模可能会比规划产能有所缩减。其次会有部分企业迫于市场竞争激烈而出现被淘汰的情况，但是更可能出现的情况是企业兼并重组或者不同地区之间的产能置换而不是直接破产淘汰，所以由此导致的产能退出数量比重会比较少。第三就目前国内粗钢产能超过剩过2亿吨，且其中不少属于企业主动将其闲置的现状而言，目前已经制定的淘汰目标对未来实际的钢铁生产而言影响不大；所以淘汰落后产能政策对钢铁市场供求层面的影响也微乎其微。从中联钢调研的情况来看，截止到2014年年底，国内钢铁产能已经接近10.6亿吨左右，而未来相当长时间内钢铁产能也将在10亿吨以上徘徊。粗钢年产量则会在2014年突破8亿吨关口之后，维持目前的低速增长态势，钢铁行业的产能利用率相当长时间内也都将处于低位水平。